Política Educativa
Escuelas Secundarias
y Pasantías Educativas.
Daniel HERRERA*
A comienzos del 2017 se empieza a
manifestar una ruptura que estaba latente, el Gobierno Nacional, acompañado por
muchos gobernadores, comienza a acelerar el trámite conservador en lo político
junto al mandato neoliberal en lo económico.
La caída de las
becas doctorales y las limitaciones en la carrera de investigador e
investigadora del CONICET, los despidos en el Ministerio de Educación y la
desarticulación del Sistema de Formación Docente, el intento de eliminar la
paritaria Nacional Docente que fija un piso y establece las partidas del Fondo
de Compensación Salarial para todas las jurisdicciones provinciales, la
subejecución del presupuesto del Instituto Nacional de Educación Tecnológica –
INET – en el 2016 y el proyectado recorte de funciones del organismo con la
creación de la Agencia Nacional de Formación de Talentos que absorberá la
Dirección Nacional de Formación Profesional y la Coordinación de Terciarios
Técnicos, entre tantos anuncios que diariamente nos sorprenden como posibles
iniciativas gubernamentales que tienden a generar otro escenario material y
simbólico, como son el debate sobre la baja de la edad de imputabilidad, los
cambios en los feriados nacionales, los cambios en la política migratoria, en
fin, toda la profecía apocalíptica que menciona el rabino, devenido en Ministro
de Medio Ambiente, mientras se encienden miles de hectáreas en distintas
provincias argentina.
En políticas
educativas y en todas las políticas públicas, como sostiene el sociólogo
francés Loic Wacquant … “donde se retira el Estado Providencia, asoma su
horrible rostro el Estado Penitencia”, resurge la represión de las protestas
sociales y se pone en juego todo un conjunto de significaciones donde empiezan
a languidecer de a poco los derechos, exacerbando los ánimos de los sujetos
sociales implicados y de sus organizaciones que sostienen que más temprano que
tarde se irán recuperando de las alianzas conspirativas de los sectores
concentrados de la economía con el gobierno y que se necesita de mucha
reflexión y acción para enfrentar esa estrategia ofensiva que promueve la
codicia y la lógica de acumulación capitalista.
Todo proyecto político tiene en el campo
educativo que generar los objetivos y finalidades, para ello, muchas veces se
formaliza, y en otras ocasiones hay que develar, cómo
se entiende a la educación y el papel del estado, la relación de lo público con
lo privado y un modelo pedagógico que
plantea desde las condiciones laborales docentes, relación y grados de
participación de la comunidad, concepciones de procesos enseñanza – aprendizaje
y evaluación, hasta tipo de sujetos implicados y los vínculos de la educación
con la economía, con las nuevas tecnologías y con el mundo de la producción y
el trabajo.
En nuestro país
desde la década de 1940 con la creación de la Comisión Nacional de Aprendizaje
y Orientación Profesional (CNAOP) , la constitución de la Universidad Obrera
Nacional (UON) que luego del golpe de Estado del ´55 es reformulada como
Universidad Tecnológica Nacional (UTN), la centralización de las escuelas
Industriales en la Comisión Nacional de Educación Técnica (CONET), y más
recientemente, a mediados de la década
del ´90 el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) que reguló los
planes y programas de cada jurisdicción provincial y direccionó las políticas
nacionales en torno a la Educación Técnico Profesional. En cada momento
histórico se buscó una vinculación de la educación con el sistema productivo y
el mundo del trabajo; una de las
estrategias han sido el sistema de alternancia o dual y más masivamente el
Sistema de Pasantías Educativas, al que cada gobierno con “su” modelo económico
– social reglamentó y direccionó en base a sus principios políticos.
El Sistema Dual se
implementó en forma experimental en los años ´80, surge a través de un convenio
de asistencia técnica con Alemania, específicamente entre el CONET y GTZ. Este
sistema tiene como característica la alternancia, que consiste en proponer a
los alumnos dos días de aprendizaje teórico en las escuelas técnicas y tres
días de ocho horas de práctica laboral en la empresa asignada. Las empresas
públicas o privadas pagan una beca mensual al alumno en carácter de “estímulo
para el estudio y compensación de gastos”, queda explícito que no existe
relación de dependencia laboral. Para ingresar al Sistema Dual, se establece una
edad mínima de 16 años y previamente haber cursado el Ciclo Básico en las
escuelas de Educación Técnica. Se cursan dos años, se rinden un examen
“intermedio” al finalizar el primer año y un examen “final” al terminar el
segundo año, superadas estas instancias se otorga el título de “Auxiliar
Técnico” en la especialidad cursada. Este ciclo es terminal y sólo es posible
continuar estudios superiores, si los estudiantes realizan dos años más en el
ciclo denominado Superior Modificado. De esta manera acceden al título de
Técnico y logran la habilitación para continuar estudios superiores. Este
circuito diferencial surge como educación compensatoria, pues está dirigida a
alumnos repitentes de tercer año del primer ciclo, o bien a aquellos que han
abandonado el sistema formal. El incentivo económico en general, ante la
ausencia del Estado, termina incorporando al Sistema a los sectores más
vulnerables socialmente, las condiciones materiales de carencia se naturalizan
y se construye el imaginario de que algunos deben desarrollar sus capacidades
en el ámbito laboral. Como podemos
observar, este proceso constituye una verdadera “segmentación negativa” para
los sectores populares dentro de la estructura de la Educación Técnica de
Argentina.
Legislación
inherente y no determinante.
La desarticulación
del Sistema Productivo Argentino, la desindustrialización y la reestructuración
de la Educación que se produce a partir de la sanción de la Ley Federal de
Educación (LFE - N° 24195/93), vienen pautando la profundización del proyecto
neoliberal que había comenzado con el golpe cívico militar del ´76. Argentina
estaba determinada por intereses externos a convertirse en un “País de
Servicios”, es decir, productor de materias primas y administrador de
servicios. La LFE intenta destruir la Educación Técnica, modifica su estructura
y plantea una adecuación progresiva a la
Educación Polimodal, circuito que debía completarse con los Trayectos Técnicos
Profesionales – TTP – para acceder a la acreditación del “Técnico de Nivel
Medio” pero sin habilitación profesional, ya que los certificados de Técnicos
con habilitación profesional, sólo podían ser expedidos por los Institutos
Técnicos de Nivel Superior. A fines del año 2000, y antes de la crisis terminal
del Plan de Convertibilidad, el INET planteaba en un documento denominado
“Proyecto de Escuela Tecnológica” que la situación en el ámbito nacional es
heterogénea en las distintas provincias respecto de la formación técnico profesional, observando … “provincias que están implementando
masivamente los TTP (…) provincias que no están implementado los TTP, ni se lo
proponen”.
Después del fracaso
de la quimérica aventura neoliberal, de la profundización de las desigualdades
y del acelerado proceso destructivo promovida por la codicia y rapacidad
incontenible del neoliberalismo, que no hizo más que exacerbar ánimos,
potenciando las voluntades para las luchas populares y la recuperación de
derechos sociales. De esa dura experiencia social, surge un gobierno que
conciente de la coyuntura y de la necesidad de actuar en función de la praxis,
reestructura fines y objetivos a partir de un conjunto de políticas sociales,
resurge más allá del que “se vayan todos” la acción política para restituir
derechos, comenzar nuevamente con el proceso de sustitución de importaciones,
regular la economía y al sector financiero, entre tantas medidas que podrían
enumerar se.
En el campo educativo,
comienza un ordenamiento y regulación nacional, articulando un conjunto de
leyes como la 25864/03 que plantea la necesidad de 180 días de clases y ayuda
financiera a las provincias para cumplir este objetivo (recordemos que Videla
en ´76 finaliza las transferencias a las provincias de las Escuelas Primarias y
Menem en el ´92 la de las Escuelas Medias y Técnicas). En el año 2005 se
sanciona la Ley 26075 de Financiamiento Educativo que plantea la necesidad de
mejorar los sueldos docente, establece en su artículo 3° llevar al 6% del PBI
el presupuesto educativo, en el artículo 9° establece un Programa Nacional de
Compensación Salarial Docente y en el artículo 10° plantea que el Ministerio
Nacional junto al Consejo Federal de Educación y las entidades gremiales de
alcance nacional discutirán anualmente las “paritarias” estableciendo pautas
generales sobre condiciones laborales, calendario educativo, salario mínimo
docente y carrera docente.
La Ley de Educación
Técnico Profesional N° 26058 (LETP), plantea entre sus objetivos establecer
esta modalidad como un derecho de todo habitante de la Nación, articular e
integrar los diversos tipos de instituciones y programas de educación para y en
el trabajo. Es decir, se intenta romper con el aislamiento y la fragmentación
que nos llevó a las desigualdades regionales, se vuelve a considerar a la
Educación desde un Proyecto Cultural y al Sistema Educativo Nacional en su
conjunto. Promueve la creación del Consejo Nacional de Educación, Trabajo y
Producción como órgano consultivo y propositivo de la Educación Técnico
Profesional con el mundo laboral. Además, se plantea la necesidad de crear
organismos similares en las provincias (Cap. VI:art.47 – inc. B).
Este camino de
reestablecer principios y objetivos, se recorrerá por un territorio tan
accidentado como inhóspito, las presiones de las escuelas confesionales y el
avance de la educación privada serán un obstáculo duro, las huellas del pasado
y los beneficios alcanzados por estos tipos de educación no serán olvidadas en
la Ley de Educación Nacional N° 26206 (LEN), que si bien define a la educación
como un Derecho Social, cuyo garante es el Estado, es decir, sostiene la
principalidad del estado, reconoce a las escuelas de “gestión privada” e
instituye el subsidio para estas instituciones. Si bien las leyes educativas
plantean, entre otros significados, una relación entre lo formal y lo real de
la función social de la escuela en la sociedad, un error sería interpretarlas
desde una perspectiva homogénea, desconociendo el contexto social y las
distintas expectativas de los sectores sociales involucrados.
Interacción de
procesos educativos, tecnológicos y productivos
Como venimos
sosteniendo, cada proyecto político fue estableciendo regulaciones que
vincularon los procesos formativos con el mundo del trabajo y la producción.
Las “pasantías” han tenido en nuestra legislación nacional un variado marco
normativo. En el año 1992, el Decreto 340 establece
las pautas del Sistema de Pasantías para todo el ámbito del Sistema Educativo
Nacional, en el art. 2°) denomina Pasantía … “a la extensión orgánica del
Sistema Educativo a instituciones, de carácter público o privado para la
realización por parte de los alumnos y docentes, de prácticas relacionadas con
su educación y formación, de acuerdo a la especialización que reciben, bajo
organización y control de la institución de enseñanza a la que pertenecen,
durante un lapso determinado”. Este
Decreto es amplio en sus alcances, intervienen organismos centrales de
conducción educativa, empresas e instituciones públicas y privadas, cámaras y
asociaciones empresariales, alumnos y docentes que utilicen el Sistema; se
explícita que no existe relación jurídica alguna del pasante con la empresa u
organismo público o privado.
Si bien se hace fuerte el principio de que la
institución educativa es la que debe fijar los objetivos, el régimen de
asistencia y la evaluación del proceso, es llamativo como el Estado legitima la
idea de que los docentes tienen que capacitarse como “pasantes”, desalojando la
formación permanente y en servicio, a cargo del Estado, como un derecho del
trabajador de la educación. En el Anexo I, se legitima además, que el seguro
que resguarda su actividad en los establecimientos educativos “se extiende a
las actividades que desempeñen los mismos en calidad de pasantes en los lugares
de trabajo”, que la edad mínima para ingresar es de 16 años, debiendo los
menores de 18 años contar con autorización escrita de padres o tutores y que
las pasantías durarán “un máximo de cuatro (4) años y tendrán una actividad
diaria mínima de dos (2) horas y máxima de ocho (8) horas, ambas de reloj”.
Las pasantías para
estudiantes universitarios o terciarios de educación superior, estuvieron
reguladas por el Decreto 93/95 y por la Ley de Pasantías Educativas N° 25165 de
1999, que fue reglamentada por el Decreto 487/00, en su artículo 7° estipula
que la extensión de la jornada no podrá ser mayor a seis (6) horas por día, ni
mayor a cinco (5) días por semana, con una extensión de uno (1) a cuatro (4)
años. Todas las normas que regulan las pasantías establecen que no existe
relación laboral entre la empresa y el pasante. Hay sospechas si no es un
recurso que utiliza el empresario para emplear “fuerza de trabajo con bajo
costo”, sin asumir las obligaciones de empleador. Esta duda sobre la búsqueda
de “mano de obra barata”, es en el fondo un fraude laboral.
Si de sospechas de
fraude, de alianzas conspirativas y de utilizar los artilugios de la necesidad
hablamos, tenemos que referirnos a la Ley 25013 de Empleo y de Flexibilización
Laboral, reglamentado su artículo 2° por el Decreto 1227/2001. Ávidos de
oportunismo, los empresarios y su gobierno aliado formalizaron aquí un Sistema
de Pasantías en la Formación Técnico Profesional. Se planteó como una oportunidad
para estudiantes entre 15 y 26 años que se encuentren desempleados. La pasantía
se fija entre tres (3) meses y dos (2) años, con una actividad diaria de seis
(6) horas y una compensación dineraria “no remunerativa”. Sin perder de vista
que es una “oportunidad para estudiantes” se fijan diez (10) días pagos por año para estudio. Si bien se
explicita en el artículo 10° que la cantidad de pasantes por empresa no debe
exceder el diez por ciento (10%) de los trabajadores en actividad, lo
sorprendente aquí es que se vuelve a la lógica de buscar soluciones para
educación, paradójicamente, fuera del ámbito educativo, ya que el que aprobará
y fiscalizará los “contratos de pasantías” es el denominado Ministerio de
Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos.
Como ya indicamos, todas las normas que
regulan las pasantías explicitan sin eufemismos que “no existe relación laboral
entre el pasante y la empresa”. Sin embargo, la justicia ha establecido la
presunción de la existencia de contrato de trabajo que deriva del hecho de la
prestación de servicio. La jurisprudencia ha resuelto variados casos en que la
relación laboral se encubría bajo una pasantía.
La ausencia de
control académico y seguimiento por parte de las Instituciones Educativas, como
el exceso del límite máximo del horario que cumplía el denominado “pasante”,
han sido considerados como factores excluyentes de esa situación jurídica que
indican la simulación o fraude en la que se incurre. En “El Cronista –
27/04/09”, se mencionan sentencias firmes contra Arcos Dorados SA, Publicom SA,
Telefónica de Argentina SA y hasta la Fundación Favaloro (2005, por Docencia e
Investigación Médica).
Un concepto que
tendríamos que repensar es el de Recursos Humanos, siguiendo a Victor Paro, no
podemos partir de considerar al hombre como un recurso, como medio, sino
esencialmente al hombre como fin. Esto implica tenerlo como sujeto y no como
objeto del proceso en el cual se busca la realización de objetivos.
La amplitud de la
legislación, la falta de controles adecuados y la necesidad de recuperar otra
forma de vinculación jurídica con finalidad formativa para el estudiante;
sumado a la nueva legislación nacional (LEN 26206 – LETP 26058) se plantea a
fines del 2008 un nuevo debate legislativo que promueve la Ley 26427 “Sistema
de Pasantías Educativas”.
En este nuevo marco
normativo, se considera a la pasantía educativa como … “el conjunto de
actividades formativas que realicen los estudiantes en empresas y organismos
públicos, o empresas privadas con personería jurídica, sustantivamente
relacionada con la propuesta curricular de los estudios cursados en unidades
educativas, que se reconoce como experiencia de alto valor pedagógico, sin
carácter obligatorio”. Entre sus objetivos, se valora al trabajo como elemento
indispensable y dignificador para la vida, desde una concepción cultural y no
meramente utilitaria. Esta Ley que deroga todas las anteriores y sus decretos
reglamentarios, establece reglas claras para las instituciones y las empresas,
identifica tutores y docentes guías, objetivos pedagógicos, derechos y
obligaciones de las partes. Por ejemplo, el pasante debe ser mayor de 18 años,
la duración de la pasantía tiene un mínimo de dos (2) meses y un máximo de doce
(12) meses, con posibilidad de extenderse seis (6) meses más, con acuerdo de
partes, y veinte (20) horas semanales como máximo; esto cambió sustancialmente
las reglas de juego por la sensible disminución temporal respecto de las normas
anteriores. La cobertura de Salud, de Higiene y de Riesgo de Trabajo, se
establecen como la asignación estímulo “no remunerativa”, según el Convenio
Colectivo que regula la actividad donde interviene el “pasante”, que gozará de
todos los beneficios regulares y licencias del personal de planta funcional. La elaboración de informes sobre el desempeño
del pasante, lo realizará el docente guía junto al tutor de la empresa, quienes
observarán los logros de los objetivos educativos y certificaran la duración y
la actividad desarrollada.
En el marco de
esta última ley, había que resolver un Régimen General de Pasantías para la
Educación Secundaria, en septiembre del 2011 se publicó el Decreto 1374 que plantea
las pasantías educativas como procesos de formación de estudiantes secundarios,
que estén cursando los dos últimos años en cualquiera de sus Orientaciones y
Modalidades. Se destaca como un… “proceso sistemático de formación que
articulan el estudio y el trabajo y la toma de conciencia sobre el pleno
ejercicio de los derechos laborales”, se requiere ser alumno o alumna regular,
para los menores de 18 años es necesario la autorización de madre/padre o
tutor, se fija un tiempo máximo de seis (6) meses con veinte (20) horas reloj
semanales y un mínimo de cien (100) horas reloj de duración de la pasantía, que
debe estar explicitada en un Convenio.
Algunas
consideraciones como provisorio cierre
En este ensayo
hemos tratado de especificar las bases jurídicas en las que los distintos
sistemas de pasantías se sostuvieron, siempre hubo intencionalidad política de
favorecer a determinados sectores sociales. Siempre hay que hacer el esfuerzo
de observar lo que a simple vista no se ve.
En la búsqueda de
regular la vinculación de la educación con los sectores productivos y
desarrollar procesos sistemáticos de formación que articulaban el estudio y el
trabajo, cada proyecto político y social fue estableciendo planes, programas y
un marco normativo.
La Provincia de
Neuquén, siempre se ha caracterizado por adoptar las políticas nacionales en
los distintos momentos históricos. Sin embargo, resulta llamativo que sea una
de las pocas jurisdicciones que a pesar de una legislación favorable para la
constitución de ámbitos de participación donde discutir políticas de
vinculación con los procesos tecnológicos y productivos, como lo han sido en
otras 17 jurisdicciones, según reconocimiento del INET,
la no creación de los Consejos Locales, Provinciales o Regionales de
Educación, Producción y Trabajo. Neuquén
ha perdido una oportunidad histórica en estos últimos años al no haber
aprovechado este escenario teniendo empresas y organismos del Estado, como el
EPEN, EPAS, ISSN, RTN, CORFONE, Vialidad provincial, Recursos Hídricos, entre
otras; más un conjunto de Cooperativas de Servicios como CALF, COPELCO, Cooperativa
de agua de Zapala, Cooperativas Telefónicas de Centenario y Plottier, una
amplia red de empresas Pymes de Servicios Petroleros y hasta empresas
recuperadas bajo gestión obrera en la industria cerámica, para fortalecer el
desarrollo de la Educación Secundaria en general y la Educación Técnica y
Agrotécnica en particular.
El futuro parece
incierto, hay que repensar la “igualdad homogénea” por una igualdad más
compleja, dinámica y plural.
La ceguera obsesiva
del concentrado poder económico y de sus aliados políticos, han ido acelerando
el desfinanciamiento del Sistema Educativo Nacional, ante la precarización del
empleo formal, corremos el riesgo de volver al Sistema de Pasantías “a medida”
del empresariado, ávido de oportunismo por sostener una fuerza productiva
competitiva, que no es más que un eufemismo que esconde la necesidad de contar,
de manera solapada, con “mano de obra barata” y de producir simulación o fraude
laboral.
La proyectada Agencia
Nacional de Formación de Talentos que se crearía con parte de los fondos del
INET, no asoma como una lúcida medida si es que piensan en determinar los
programas de formación en función de la demanda identificada por los sectores
empresarios. Hay que diferenciar la formación para el trabajo y la formación
para el empleo. La primera tiende a concebirse como una formación integral por
medio del trabajo: el trabajo es, a la vez que herramienta para la formación,
un objeto de conocimiento en sí mismo. La formación para el empleo, simplemente
busca dar a una persona la capacitación necesaria para desempeñar una ocupación
determinada, sin que implique otro tipo de calificación. Como hemos observado a
lo largo de este trabajo históricamente han sido dos modelos enfrentados, no siempre
se ha legislado comprendiendo que las pasantías son parte de procesos de
formación y no de producción a favor de
los intereses económicos de las empresas.
Bibliografía
-
Diario
Página 12 (09-01-17). “Formar talentos a pedido de las empresas”. (pag. 4 y 5)
-
El
Cronista (27-04-09). “Nueva regulación de las pasantías educativas”.
-
HERRERA,
Daniel (2001) “Análisis curricular. Planes de estudio de la especialidad Electromecánica
en las Escuelas Medias de Enseñanza Técnica”. Tesis de Licenciatura. Facultad
de Ciencias de la Educación – Universidad Nacional del Comahue (FACE – UNCo)
-
IMEN,
Pablo (2013) “Simón Rodriguez y las pedagogías emancipadoras en Nuestra
América”. Cap. 6 – Ediciones del Centro Cultural de la Cooperación. Bs. As.
-
MENGHINI,
Raúl Armando (2011) “La nueva
secundaria: acerca de las regulaciones que intentan garantizar su
obligatoriedad”.
-
PARO,
Víctor Enrique (2012). “Administración escolar. Una introducción crítica”.
Cortez Editora – Traducción FACE – UNCo.
Neuquén, marzo de 2017
*Director
del Centro Provincial de Enseñanza Media N° 12 – Ciudad de Neuquén
